Deutsche Bank Concurring Dissenting

Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page1 of 59   DEBRA ANN LIVINGSTON, Circuit Judge, concurring in part and dissenting in part:    Although not expressly provided for in the Constitution, Congress’s power  to  conduct  investigations  for  the  purpose  of  legislating  is  substantial,  “as  penetrating  and  far‐reaching  as  the  potential  power  to  enact  and  appropriate  under the Constitution.”    Eastland v. U.S. Servicemen’s Fund, 421 U.S. 491, 504 n.15  (1975) (quoting Barenblatt v. United States, 360 U.S. 109, 111 (1959)).    Yet this power  is not unlimited.    When Congress conducts investigations in aid of legislation, its  authority derives from its responsibility to legislate—to consider the enactment of  new laws or the improvement of existing ones for the public good.1    Congress has  no power to expose personal information for the sake of exposure, see Watkins v.  United  States,  354  U.S.  178,  200  (1957)  (expressing  “no  doubt  that  there  is  no  congressional power to expose for the sake of exposure” (emphasis added)), nor    None of these subpoenas issued in connection with an impeachment proceeding,  in which Congress’s investigatory powers are at their peak, but rather, as stated, “in aid  of legislation.”    See Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168, 190 (1880) (noting that “[w]here  the  question  of  .  .  .  impeachment  is  before  [the  House  or  the  Senate]  acting  in  its  appropriate  sphere  on  that  subject,  we  see  no  reason  to  doubt  the  right  to  compel  the  attendance of witnesses, and their answer to proper questions, in the same manner and  by the use of the same means that courts of justice can in like cases”); Senate Select Comm.  on  Presidential  Campaign  Activities v. Nixon, 498 F.2d 725, 732  (D.C. Cir. 1974) (citing  to  Article I, Section 2 of the Constitution when noting that impeachment investigations in  the  House  have  “an  express  constitutional  source”  which  differentiates  them  from  Congress’s general oversight or legislative power).  1 1  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page2 of 59   may  it  seek  information  to  enforce  laws  or  punish  for  their  infraction— responsibilities which belong to the executive and judicial branches respectively,  and not to it.    Id. at 187 (noting that Congress is neither “a law enforcement [n]or  trial agency,” as “[t]hese are functions of the executive and judicial departments  of government”).    As the Supreme Court has put it:    “No inquiry is an end in  itself; it must be related to, and in furtherance of, a legitimate task of the Congress.  Investigations  conducted  solely  for  the  personal  aggrandizement  of  the  investigators or to ‘punish’ those investigated are indefensible.”    Id.  The  legislative  subpoenas  here  are  deeply  troubling.    Targeted  at  the  President of the United States but issued to third parties, they seek voluminous  financial  information  not  only  about  the  President  personally,  but  his  wife,  his  children,  his  grandchildren,  his  business  organizations,  and  his  business  associates. 2     Collectively,  the  subpoenas  seek  personal  and  business  banking  records stretching back nearly a decade (and with regard to several categories of    The Plaintiff entities here are defined to include not only parents, subsidiaries,  related joint ventures and the like, but any “current or former employee, officer, director,  shareholder,  partner,  member,  consultant,  senior  manager,  manager,  senior  associate,  staff employee, independent contractor, agent, attorney or other representative of any of  those  entities,”  so  that  the  banking  records  of  numerous  individuals  beyond  the  President’s immediate family are potentially included in this dragnet.    J.A. at 47, 58.  2 2  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page3 of 59   information,  with  no  time  limitation  whatsoever)  and  they  make  no  distinction  between business and personal affairs, nor consistently between large and small  receipts and expenditures.    To be sure, breadth may be necessary in legislative  subpoenas  so  that  Congress  can  learn  about  a  proposed  subject  of  legislation  sufficiently  to  enact  new  laws  or  improve  the  old  ones:    such  learning  is  “an  indispensable  ingredient  of  lawmaking.” 3     Eastland,  421  U.S.  at  505.    Still,  the  district court was of the view that in a routine civil case, it would have sent the  parties into a room with the instruction that “you don’t come out until you come  back  with  a  reasonable  subpoena.”    J.A.  at  94.    The  majority  doesn’t  disagree.    It, too, characterizes the subpoenas as “surely broad in scope.”    Maj. Op. at 45.    It acknowledges that compliance will “subject [the President’s] private business  affairs to the Committees’ scrutiny,” id. at 48, and impose irreparable harm, id. at  13.    It could have added that personal  banking records of the President and his  family  are  not  excluded,  and  that  neither  House  committee  seeking  this    That  said,  “legislative  judgments  normally  depend  more  on  the  predicted  consequences  of  proposed  legislative  actions  and  their  political  acceptability,  than  on  precise  reconstruction  of  past  events,”  which  appears  to  be  the  focus  of  the  present  subpoenas.    Nixon, 498 F.2d at 732.  3 3  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page4 of 59   information will commit to treating any portion of it as confidential, irrespective  of any public interest in disclosure.    J.A. at 122–23.          The majority and I are in agreement on several points.    First, we agree that  the  Right  to  Financial  Privacy  Act  (“RFPA”),  12  U.S.C.  §§  3401–3423,  does  not  apply to Congress because, as the majority correctly concludes, Congress is not a  “Government authority” within the meaning of that statute.    Maj. Op. at 24–33.    We likewise agree that 26 U.S.C. § 6103 of the Internal Revenue Code does not pose  an obstacle to Deutsche Bank AG’s disclosure of tax returns in its possession in  response  to  the  Committees’  subpoenas.    Id.  at  34–44.    Accordingly,  I  concur  that, as to the statutory arguments presented by the Plaintiffs, they have raised no  serious question suggesting that the House subpoenas may not be enforced.    The statutory arguments, however, are not the only arguments presented.      The majority and I agree that this appeal raises an important issue regarding the  investigative  authority  of  two  committees  of  the  United  States  House  of  Representatives—the  House  Committee  on  Financial  Services  and  the  House  Permanent Select Committee on Intelligence (collectively, “Committees”)—in the  context  of  their  efforts  to  obtain  voluminous  personal  and  business  banking  records of the President of the United States, members of his immediate family,  4  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page5 of 59   his  primary  business  organization  and  affiliated  entities,  and  his  business  associates.    Maj.  Op.  at  4.    In  fact,  the  question  before  us  appears  not  only  important (as the majority acknowledges) but of first impression:    the parties are  unaware of any Congress before this one in which a standing or permanent select  committee  of  the  House  has  issued  a  third‐party  subpoena  for  documents  targeting  a  President’s  personal  information  solely  on  the  rationale  that  this  information is “in aid of legislation.”    Trump Br. at 14; Tr. of Oral Arg. at 34:24– 35:3–4.    But this House has now authorized all such House committees to issue  legislative subpoenas of this sort, so long as directed at information involving this  President,  his  immediate  family,  business  entities,  or  organizations.    H.R.  Res.  507,  116th  Cong.  (2019);  see  also  H.R.  Res.  509,  116th  Cong.  §  3  (2019)  (“House  Resolution 507 is hereby adopted.”).                In  such  a  context,  “experience  admonishes  us  to  tread  warily.”    United  States v. Rumely, 345 U.S. 41, 46 (1953).    I agree with the majority that our review  of the denial of a preliminary injunction is “appropriately more exacting where  the action sought to be enjoined concerns the President . . . in view of ‘[t]he high  respect that is owed to the office of the Chief Executive,’” Maj. Op. at 11 (quoting  Cheney v. U.S. Dist. Court, 542 U.S. 367, 385 (2004)).    We disagree, however, as to  5  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page6 of 59   the  preliminary  injunction  standard  to  be  applied.    In  my  view,  a  preliminary  injunction  may  issue  in  a  case  of  this  sort  when  a  movant  has  demonstrated  sufficiently serious questions going to the merits to make them a fair ground for  litigation, plus a balance of hardships tipping decidedly in that party’s favor, that  the  public  interest  favors  an  injunction,  and  that  the  movant,  as  here,  will  otherwise suffer irreparable harm.    See Citigroup Glob. Markets, Inc. v. VCG Special  Opportunities Master Fund Ltd., 598 F.3d 30, 35, 38 (2d Cir. 2010).  And  as  to  the  merits  showing,  I  respectfully  disagree  with  the  majority’s  determination that the Plaintiffs’ constitutional arguments and those raised by the  United States as amicus curiae are insubstantial—not sufficiently serious for closer  review.4    Maj. Op. at 89–98.    I cannot accept the majority’s conclusions that “this  case does not concern separation of powers,” id. at 89, and that there is “minimal  at best” risk of distraction to this and future Presidents from legislative subpoenas  of this sort, id. at 97.    Instead, I conclude that the Plaintiffs have raised serious    Given  my  determination  herein  that  the  Plaintiffs  have  made  a  showing  of  “serious questions” as to the merits and that this case must be remanded, I need not now  address whether the Plaintiffs have also satisfied the “likelihood of success” standard— and  I  do  not  do  so,  given  the  obligation  in  this  context  to  avoid  unnecessary  judicial  determinations on constitutional questions implicating Congress’s investigative powers.    See  Rumely,  345  U.S.  at  46.    I  note,  however,  that  I  do  not  concur  in  the  majority’s  determination that as to the present reach of these subpoenas, the Plaintiffs have shown  no likelihood of success.  4 6  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page7 of 59   questions on the merits, implicating not only Congress’s lawmaking powers, but  also the ability of this and future Presidents to discharge the duties of the Office of  the  President  free  of  myriad  inquiries  instigated  “more  casually  and  less  responsibly”  than  contemplated  in  our  constitutional  framework.    Rumely,  345  U.S. at 46.  Nor do I agree with the majority’s determination substantially to affirm the  judgment  and  order  compliance  with  these  subpoenas.    The  majority  itself  recognizes  that  these  broad  subpoenas  cannot  be  enforced  precisely  as  drafted  because  they  call  for  the  production  of  material  that  may  either  bear  “an  attenuated  relationship”  to  any  legislative  purpose  or  that  “might  [even]  reveal  sensitive  personal  details  having  no  relationship  to  the  Committees’  legislative  purposes.”    Maj.  Op.  at  84  (emphasis  added).    The  majority  remands  for  a  culling  process  pursuant  to  which  information  disclosing,  for  instance,  the  payment  of  medical  expenses  would  be  exempt  from  disclosure.    Id.    The  majority’s limited culling, however, is tightly restricted to specified categories of  information, leaving out almost all “business‐related financial documents” from  any  review  by  the  district  court,  id.,  irrespective  of  any  threatened  harm  from  disclosure,  and  potentially  leaving  out  substantial  personal  information  as  well.    7  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page8 of 59   Indeed, given the tight limitations imposed by the majority on the district court’s  review,  even  sensitive  records  reflecting  personal  matters  unrelated  to  any  conceivable legislative purpose could potentially be disclosed.      I agree with the majority that remand is necessary.    But we disagree as to  the reasons why.    I conclude that the present record is insufficient to support the  majority’s  determination  that  the  voluminous  records  of  Plaintiffs  sought  from  Deutsche  Bank  AG  (“Deutsche  Bank”)  and  Capital  One  Financial  Corporation  (“Capital  One”)  should  at  this  time  be  produced. 5     The  majority  concludes  in  advance—before  these  records  have  been  assembled—that  only  a  select  “few  documents”  will  implicate  privacy  concerns  or  bear  “such  an  attenuated  relationship” to any legislative purpose that “they need not be disclosed.”    Maj.  Op.  at  85  (emphasis  added).    I  disagree  that  the  present  record  is  sufficient  to  make that determination or to conclude, more fundamentally, where the balance  of hardships lies with regard to the preliminary relief that the Plaintiffs seek.    In  this sensitive separation‐of‐powers context, serious questions have been raised as    The Plaintiffs challenge the subpoenas as they relate to the banking records of  President Donald J. Trump, his family, and his businesses—the Plaintiffs here.    Trump  Br. at 1.    To the extent the subpoenas seek other information related to parties who are  not Plaintiffs, the subpoenas have not been challenged and are not part of this appeal.      5 8  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page9 of 59   to the historical precedent for these subpoenas; whether Congress has employed  procedures  sufficient  to  “prevent  the  separation  of  power  from  responsibility,”  Watkins,  354  U.S.  at  215,  in  seeking  this  President’s  personal  information;  and  whether  the  subpoenas  are  supported  by  valid  legislative  purposes  and  seek  information reasonably pertinent to those purposes, see Quinn v. United States, 349  U.S. 155, 161 (1955) (noting that Congress’s power to investigate “cannot be used  to  inquire  into  private  affairs  unrelated  to  a  valid  legislative  purpose”).    These  questions, like the balance of hardship question, also require further review.  As set forth herein, I would remand, directing the district court promptly to  implement  a  procedure  by  which  the  Plaintiffs  may  lodge  their  objections  to  disclosure with regard to specific portions of the assembled material and so that  the  Committees  can  clearly  articulate,  also  with  regard  to  specific  categories  of  information, the legislative purpose that supports disclosure and the pertinence of  such information to that purpose.    The objective of this remand is the creation of  a record that is sufficient more closely to examine the serious questions that the  Plaintiffs have raised and to determine where the balance of hardships lies with  regard  to  an  injunction  in  this  case,  and  concerning  particular  categories  of  information.    The district court acknowledged that in a routine civil case, it would  9  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page10 of 59   not have ordered the disclosures here.    The majority errs in implicitly concluding  that  a  President  has  less  protection  from  the  unreasonable  disclosure  of  his  personal and business affairs than would be afforded any litigant in a civil case.      Only  on  the  basis  of  this  fuller  record  would  I  determine  the  question  whether  a  preliminary  injunction  should  have  issued,  and  with  regard  to  what  portions of the records sought.    In reaching this conclusion, I am guided by the  Supreme Court’s counsel in Rumely that in the context of delicate constitutional  issues involving limits on the investigative power of Congress, our duty is to avoid  pronouncement “unless no choice is left.”    Rumely, 345 U.S. at 46; cf. Cheney, 542  U.S.  at  389–90  (suggesting  that  courts  should  “explore  other  avenues”  to  avoid  adjudicating  “overly  broad  discovery  requests”  and  “unnecessarily  broad  subpoenas” that present “collision course” conflicts between coequal branches).    Indeed,  Rumely  affirms  that  the  duty  of  constitutional  avoidance  is  “even  more  applicable”  in  the  context  of  congressional  investigations  “than  to  formal  legislation.” Rumely, 345 U.S. at 46; see also Tobin v. United States, 306 F.2d 270, 275  (D.C. Cir. 1962) (recognizing duty of courts in appropriate circumstances to avoid  “passing on serious constitutional questions” presented by Congress’s exercise of  10  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page11 of 59   its investigative power).    Decision here may be required, but is premature on the  present record.  Remand will also afford the parties an opportunity to negotiate.    This is not  the essential point of the remand I propose, but efforts at negotiation in this context  are to be encouraged, since they may narrow the scope of these subpoenas, and  thus avoid judicial pronouncement on the “broad confrontation now tendered.”    United States v. Am. Tel. & Tel. Co (AT&T I), 551 F.2d 384, 395 (D.C. Cir. 1976).    The  Plaintiffs have repeatedly sought the opportunity to negotiate.    Reply Br. at 6–7;  Tr.  of  Oral  Arg.  at  17:18–19,  18:3–20,  66:7‐67:2.    And  the  Committees,  while  preferring the more immediate disposition that the majority affords them, have  expressed a willingness to attempt negotiation on an expedited basis if requested  by this Court.6    Tr. of Oral Arg. at 46:8–19.              Before this Court, counsel for the Committees stated that “[i]f this court thinks  there should be negotiation . . . [p]lease make it really, really fast, because we think that  Mr. Trump’s statements make clear this is absolutely insincere . . . [b]ut fine, give us a  day.”    Tr.  of  Oral  Arg.  at  46:8‐15.    Counsel  for  the  Plaintiffs  specifically  affirmed  in  response that “I don’t think there is any basis to determine that we are being insincere,  and I certainly welcome, I think that we have made clear, sending this case back down  for judicially refereed negotiations on whatever timeline the court thinks is appropriate  is absolutely something we are willing to participate in in good faith.”    Tr. of Oral Arg.  at 66:21‐67:2.  6 Referencing  an  October  8,  2019  letter  from  Pat  A.  Cippolone,  Counsel  to  the  President,  to  the Speaker of the  House of Representatives and  three House committee  chairs  (a  letter  that  is  not  part  of  the  record  before  us),  the  majority  concludes  that  a  11  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page12 of 59   To  be  clear,  and  as  set  forth  herein,  the  Plaintiffs  have  raised  serious  questions  on  the  merits  as  to  these  subpoenas,  which  implicate  profound  separation‐of‐powers  concerns. 7     But  pending  the  full  remand  that  I  outline  remand for negotiation is futile because the President has prohibited certain members of  the  Administration  from  appearing  in  connection  with  the  ongoing  impeachment  inquiry.    Maj. Op. at 71–72, 72 n.66.    With respect, however, this letter references only  the  “impeachment  inquiry”  and  not  the  legislative  investigations  at  issue  here.    This  letter thus provides no basis for this Court to disregard the express representations of the  Plaintiffs’ attorney that the Plaintiffs, including the President, seek to negotiate in good  faith.      The  majority  suggests  that  these  subpoenas  do  not  implicate  separation  of  powers because, inter alia, President Trump is not suing in his official capacity.    Maj. Op.  at 70.    I disagree.    As in Rumely, “we would have to be that ‘blind’ Court . . . that does  not see what ‘(a)ll others can see and understand,’” not to recognize that these subpoenas  target  the  President  in  seeking  personal  and  business  financial  records  of  not  only  the  President himself, but his three oldest children and members of their immediate family,  plus the records of the Trump Organization and a litany of organizations with which the  President is affiliated.    Rumely, 345 U.S. at 44 (quoting Bailey v. Drexel Furniture Co., 259  U.S. 20, 37 (1922)); see also id. (acknowledging “wide concern, both in and out of Congress,  over some aspects of the exercise of the congressional power of investigation”); cf. Dep’t  of Commerce v. New York, 139 S. Ct. 2551, 2575 (2019) (noting that courts are “’not required  to  exhibit  a  naiveté  from  which  ordinary  citizens  are  free’’’(quoting  United  States  v.  Stanchich,  550  F.2d  1294,  1300  (2d  Cir.  1977)  (Friendly,  J.))).    Indeed,  the  Committees  themselves acknowledge that “President Trump and the Trump Organization” are the  focus of their investigations, see 165 Cong. Rec. H2698 (daily ed. Mar. 13, 2019) (statement  of  Rep.  Waters),  and  that  “given  the  closely  held  nature  of  the  Trump  Organization,”  investigation must “include [the President’s] close family members,” District Court Doc.  No.  51  at  25–26.    To  be  sure,  Presidents  are  not  immune  from  legislative  subpoenas.    But as I explain below, this dragnet around the President implicates separation‐of‐powers  concerns for this and future Presidents, supporting a remand as to all the Plaintiffs here.    To  the  extent  that  certain  of  the  requested  records  may  ultimately  be  found  not  to  implicate  separation‐of‐powers  concerns,  such  a  determination  can  only  properly  be  made following a remand for development of the record.  7 12  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page13 of 59   herein, I defer for now the question whether they have also shown a balance of  hardships  tipping  decidedly  in  their  favor.    The  remainder  of  this  opinion  sets  out  the  reasons  for  my  conclusions:    (1)  that  the  Plaintiffs  have  raised  serious  constitutional questions as to these legislative subpoenas; and (2) that the serious  question  formulation  of  the  preliminary  injunction  standard  is  applicable,  contrary to the majority’s position.          I  A  To  reiterate,  the  subpoenas  here  are  very  troubling.    Congress  “cannot  legislate  wisely  or  effectively  in  the  absence  of  information  respecting  the  conditions  which  the  legislation  is  intended  to  affect  or  change.”    Eastland,  421  U.S.  at  504.    At  the  same  time,  ill‐conceived  inquiries  by  congressional  committees “can lead to ruthless exposure of private lives in order to gather data”  that is unrelated and unhelpful to the performance of legislative tasks.    Watkins,  354  U.S.  at  205.    And  the  “arduous  and  delicate  task”  of  courts  seeking  to  accommodate  “the  congressional  need  for  particular  information”  with  the  individual’s “personal interest in privacy,” id. at 198, does not grow easier when  Congress  seeks  a  President’s  personal  information.    Indeed,  given  the  “unique  13  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page14 of 59   constitutional position of the President” in our scheme of government, see Franklin  v. Massachusetts, 505 U.S. 788, 800 (1992), and the grave importance of diligent and  fearless discharge of the President’s public duties, our task grows more difficult.    See Nixon v. Fitzgerald, 457 U.S. 731, 753 (1982) (recognizing that distraction from  public duties is “to the detriment of not only the President and his office but also  the Nation that the Presidency was designed to serve”).    The  majority  disagrees.    It  concludes  that  this  case  “does  not  concern  separation of powers” because the sought‐after records are personal, not official,  and because Congress “has not arrogated to itself any authority of the Executive  Branch,” nor “sought to limit any authority of the Executive Branch.”    Maj. Op.  at  89.    With  respect,  however,  this  conclusion  gives  too  short  shrift  to  the  Supreme  Court’s  analysis  in  Clinton  v.  Jones,  520  U.S.  681  (1997),  on  which  the  majority principally relies.    There, the Supreme Court concluded that permitting  a  civil  case  to  go  forward  “relat[ing]  entirely  to  the  unofficial  conduct  of  the  individual  who  happens  to  be  the  President”  did  not  represent  a  per  se  impermissible intrusion by the federal judiciary on executive power and that the  doctrine  of  separation  of  powers  did  not  impose  a  categorical  rule  that  all  such  private actions must be stayed against the President while in office.    Id. at 701,  14  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page15 of 59   705–06.    At the same time, however, the Court recognized that it is insufficient  that a branch “not arrogate power to itself”:    “the separation‐of‐powers doctrine  [also] requires that a branch not impair another in the performance of its constitutional  duties.”    Id. at 701 (emphasis added) (quoting Loving v. United States, 517 U.S. 748,  757  (1996));  see  also  Nixon  v.  Admin’r  of  Gen.  Servs.,  433  U.S.  425,  443–45  (1977).    And  as  for  the  judiciary  in  the  context  of  private  litigation  against  a  sitting  President, “[t]he high respect that is owed to the office of the Chief Executive,” the  Court  recognized,  “though  not  justifying  a  rule  of  categorical  immunity,  is  a  matter  that  should  inform  the  conduct  of  the  entire  proceeding,  including  the  timing and scope of discovery.”    Id. at 707; see also Fitzgerald, 457 U.S. at 751–56  (noting  that  the  “special  nature  of  the  President’s  constitutional  office  and  functions,”  id.  at  756,  and  the  “singular  importance,”  id.  at  751,  of  her  duties  require particular “deference and restraint,” id. at 753, in the conduct of litigation  involving the President).  The majority concludes that legislative subpoenas to third parties targeting  a President’s personal or financial information, however broad and tangentially  connected  to  any  legislative  purpose,  do  not  seriously  implicate  separation  of  powers on the theory that “any concern arising from the risk of distraction in the  15  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page16 of 59   performance of the [President’s] official duties is minimal,” Maj. Op. at 90, perhaps  less than that, id. at 103–05, at least as compared to the potential burden of standing  trial in a civil case while President, which Jones held is not categorically prohibited  by  separation‐of‐powers  concerns. 8     But  this  analysis  is  flawed  in  two  key  respects.          First, the Jones Court concluded that the burden in that case—namely, a civil  suit  against  the  President  while  in  office—did  not  categorically  constitute  a  “constitutionally  forbidden  impairment  of  the  Executive’s  ability  to  perform  its  constitutionally mandated functions” in light of the long history of judicial review  of executive action and of presidential amenability to judicial process.    520 U.S.  at 702; see also id. at 701–06.    In assessing the separation‐of‐powers issue, the Court    The  majority  also  relies  on  the  fact  that  President  Trump  seeks  a  preliminary  injunction in his individual capacity, not his official capacity, and that the United States  has filed an amicus curiae brief rather than a motion to intervene in asserting its view that  this case presents “thorny constitutional questions involving separation of powers” and  that  the  district  court’s  order  should  be  reversed.    Brief  of  United  States  as  Amicus  Curiae  at  27;  see  Maj.  Op.  at  91  n.76.    In  Jones  itself,  however,  President  Clinton  proceeded  in  his  individual  capacity  and  the  United  States  filed  an  amicus  brief  addressing its separation‐of‐powers concerns.    The Court nonetheless noted that “[t]he  representations made on behalf of the Executive Branch as to the potential impact” of a  rule  permitting  private  litigation  to  proceed  against  a  sitting  President  “merit  .  .  .  respectful and deliberate consideration,” 520 U.S. at 689–90, and concluded, as already  observed, that as to any civil action regarding personal conduct  permitted to proceed,  “the  conduct  of  the  entire  proceeding,  including  the  timing  and  scope  of  discovery,”  should be informed by respect for the Office of Chief Executive, id. at 707.          8 16  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page17 of 59   heavily  weighed  the  pragmatic  accommodation  between  the  judiciary  and  the  executive demonstrated by longstanding interbranch practice.    See id. at 704–05  (discussing  historical  practice  and  the  manner  in  which  the  judiciary  has  permissibly burdened the Executive Branch).    It directed inferior courts that even  as  it  rejected  a  rule  of  categorical  immunity,  the  President’s  unique  role  in  the  constitutional framework should inform the entire conduct of any civil action, id.  at  707,  and  that  “the  availability  of  sanctions”  would  “provide[]  a  significant  deterrent  to  litigation  directed  at  the  President  in  his  unofficial  capacity  for  purposes of political gain or harassment,” id. at 708–09.    The Jones Court was thus  solicitous  of  separation‐of‐powers  concerns  in  the  context  of  litigation  over  a  President’s personal conduct; moreover, it continued a long tradition of placing  “great  weight”  on  historical  practice  in  addressing  questions  “concern[ing]  the  allocation  of  power  between  two  .  .  .  branches  of  Government,”  NLRB  v.  Noel  Canning, 573 U.S. 513, 524 (2014) (quoting The Pocket Veto Case, 279 U.S. 655, 689  (1929)).9    The high value placed on historical practice “is neither new nor controversial.”    Noel  Canning,  573  U.S.  at  525.    James  Madison  observed  that  a  “regular  course  of  practice” could “liquidate & settle” constitutional meaning in the face of “difficulties and  differences of opinion” involved in the practice of government under the Constitution.    James Madison, Letter to Spencer Roane (Sept. 2, 1819), in 8 Writings of James Madison 450  (Gaillard Hunt ed., 1908)); see also Noel Canning, 573 U.S. at 525 (collecting cases stating  9 17  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page18 of 59   Here,  the  parties  have  not  identified,  and  my  own  search  has  failed  to  unearth,  any  previous  example,  in  any  previous  Congress,  of  a  standing  or  permanent select committee of the House of Representatives or the Senate using  compulsory  process  to  obtain  documents  containing  a  President’s  personal  information from a third party in aid of legislation.    Trump Br. at 14; Tr. of Oral  Arg.  at  34:24–35:4.    Historical  practice  instead  suggests  that,  on  the  few  past  occasions on which a President’s personal documents have been subpoenaed from  third  parties,  such  requests  have  emanated  either  from  a  special  committee  established  and  authorized  to  pursue  a  specific,  limited  investigation  or  from  a  committee  proceeding  under  the  impeachment  power. 10     It  is  possible  that  a  the relevance of past practice to separation‐of‐powers issues).    President Andrew Johnson had his personal bank records examined as part of  his  impeachment,  but  those  records  appear  to  have  been  relevant  because  of  personal  loans  made  to  him  by  the  Treasury  Department.    See  Stephen  W.  Stathis,  Executive  Cooperation: Presidential Recognition of the Investigative Authority of Congress and the Courts,  3 J.L. & Pol. 183, 219 (1986); see also Michael Les Benedict, The Impeachment of President  Andrew Johnson, 1867–68, in 1 Congress Investigates: A Critical and Documentary History 254,  264–68 (Roger A. Bruns et al. eds., rev. ed. 2011).    President Clinton may have had some  financial information, or at the very least some financial information of then–First Lady  Hillary Clinton, examined by the Whitewater Special Committee, though it appears to  have  been  turned  over  voluntarily.    See  S.  Rep.  No.  104‐280,  at  155–61  (1996).    The  House  and  Senate  Banking  Committees  also  appear  to  have  subpoenaed  witnesses  to  testify regarding Whitewater and the death of Vince Foster; however, they do not appear  to  have  subpoenaed  the  President’s  personal  financial  information.    See  Stephen  Labaton,  The  Whitewater  Affair:  The  Hearing;  House  Committee  Told  of  Contacts  Over  Whitewater, N.Y. Times, July 27, 1994, at A1 (describing testimony); Raymond W. Smock,  10 18  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page19 of 59   contrary  example  exists.    But  the  historical  precedent  for  the  congressional  subpoenas here, in contrast to the judicial processes assessed in Jones, is sparse at  best, and perhaps nonexistent.11    And this paucity of historical practice alone is  The Whitewater Investigation and Impeachment of President Bill Clinton, 1992–98, in 2 Congress  Investigates: A Critical and Documentary History, supra, at 1041, 1044–45.    President Nixon  voluntarily  disclosed  several  years  of  tax  returns  to  a  House  Committee;  that  same  Committee used statutory authority not at issue here to procure additional information  from the IRS.    See S. Rep. No. 93‐768, at 1–3 (1974); Memorandum from Richard E. Neal,  Chairman,  to  the  Members  of  the  H.  Comm.  on  Ways  and  Means  3  (July  25,  2019),  https://perma.cc/UYZ2‐QTCU.    Other  investigations  do  not  appear  to  have  involved  either subpoenas of the President’s personal financial information or subpoenas to third  parties  to  obtain  documents  concerning  the  President  in  a  personal  capacity.    See  generally Stathis, supra.    Notably, the dearth of historical practice here may be partially attributable to  the fact that “[t]he authority to issue a subpoena was once delegated from the full House  to its committees very sparingly because the power appears long to have been deemed  too serious a matter for general delegation.”    Todd David Peterson, Contempt of Congress  v. Executive Privilege, 14 U. Pa. J. Const. L. 77, 106 (2011) (internal quotation marks and  citation omitted).    It appears that the House did not authorize standing committees to  issue subpoenas until 1975.    Id. at 107.    Moreover (and more generally), it should also  be noted that disputes between the two elected branches over congressional subpoenas  have  historically  been  resolved  through  a  process  of  direct  negotiation  and  accommodation between these two branches, undertaken outside the supervision of the  federal courts.    See, e.g., Comm. on Judiciary, U.S. House of Representatives v. Miers, 558 F.  Supp. 2d 53, 56–57 (D.D.C. 2008) (noting that “negotiation and accommodation . . . most  often  leads  to  resolution  of  disputes  between  the  political  branches”  and  “strongly  encourag[ing]  the  political  branches  to  resume  their  discourse  and  negotiations  in  an  effort  to  resolve  their  differences  constructively”).    The  majority  rejects  this  approach  due to its view that this case does not involve separation of powers, Maj. Op at 69–73;  however, given the expressed willingness of the parties to negotiate and my view that  separation‐of‐powers  concerns  are  present  here,  the  traditional  practice  of  further  negotiation is a viable resolution.  11 19  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page20 of 59   reason for courts to pause in assessing this dispute between a President and two  House committees.12          The second flaw in the majority’s analysis lies in its assumption that third‐ party subpoenas of this sort pose, at best, “minimal” risk of distraction to this and  future Presidents.    Maj. Op. at 90.    Contrary to the majority’s suggestion, it is not  at  all  difficult  to  conceive  how  standing  committees  exercising  the  authority  to  issue  third‐party  subpoenas  in  aid  of  legislation  might  significantly  burden  presidents with myriad inquiries into their business, personal, and family affairs.    See Watkins, 354 U.S. at 205 (recognizing potential for “ruthless exposure of private  lives”  by  committees  seeking  information  “neither  desired  by  the  Congress  nor  useful to it”); cf. Jones, 520 U.S. at 701–02 (considering the likelihood that frivolous  civil litigation against the President could overly burden the Executive Branch).    Jones  relied  on  the  relative  rarity  of  civil  litigation  against  past  presidents  to  discount  concerns  of  distraction,  see  520  U.S.  at  702,  but  the  subjects  on  which    This Court’s recent decision in Trump v. Vance, 941 F.3d 631 (2d. Cir. 2019), is not  to the contrary.    The Vance panel explicitly relied on the “long‐settled” amenability of  presidents to judicial process, and in particular to subpoenas issued as part of a criminal  prosecution,  to  inform  its  holding  that  the  state  grand  jury  subpoena  to  a  third‐party  custodian of the President’s tax returns at issue in that case was lawful.    See id. at 640  (discussing  the  historical  practice  of  ordering  presidents  to  comply  with  grand  jury  subpoenas).    Here,  there  is  no  such  longstanding  practice,  and  the  subpoenas  in  question were not issued by a grand jury as part of a criminal investigation.  12 20  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page21 of 59   legislation  might  be had are  vast.13    And  the  risk  of  undue  distraction  from  ill‐ conceived inquiries might be particularly acute today, in an era in which (as the  Supreme  Court  and  individual  Justices  have  repeatedly  acknowledged)  digital  technologies have lodged an increasingly large fraction of even our most intimate  information  in  third‐party  hands.    See,  e.g.,  Riley  v.  California,  573  U.S.  373,  395  (2014)  (discussing  how  “Internet  search  and  browsing  history”  can  “reveal  an  individual’s  private  interests  or  concerns”);  Carpenter  v.  United  States,  138  S.  Ct.  2206, 2261 (2018) (acknowledging “powerful private companies” collecting “vast  quantities of data about the lives of ordinary Americans”) (Alito, J., dissenting);  United States v. Jones, 565 U.S. 400, 417 (2012) (noting that in the digital age, “people  13   To be clear, while civil litigation against sitting presidents is unusual, presidents  are routinely the subjects of congressional investigation while in office—as they must be,  and for appropriate reasons.    But there is no substantial historical precedent for the use  of subpoena power to obtain a President’s personal information from a third party in aid  of  legislation.    And  as  to  such  subpoenas,  there  is  no  analogue  for  the  possibility  of  sanctions in the civil litigation context, which the Jones Court relied on as “provid[ing] a  significant deterrent to litigation directed at the President in his unofficial capacity for  purposes of political gain or harassment.”    520 U.S. at 708–09.    Nor do established rules  of procedure provide a mechanism for narrowing congressional subpoenas so as to avoid  “embarrassment, oppression, or undue burden.”    Fed. R. Civ. P. 26(c)(1).    Historically,  in  those  few  instances  in  which  investigators  have  sought  a  President’s  personal  documents,  Congress  has  instead  typically  proceeded  pursuant  to  the  political  checks  inherent  in  the  invocation  of  impeachment  authority  or  the  narrow  authorization  afforded to a special committee.    21  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page22 of 59   reveal a great deal of information about themselves to third parties in the course  of carrying out mundane tasks”) (Sotomayor, J., concurring).    To be clear, this is not to suggest that a President is immune from legislative  subpoenas into personal matters—not at all.    But as the D.C. Circuit recognized  in Trump v. Mazars (while concluding that the House Committee on Oversight and  Reform possessed authority to issue a legislative subpoena to President Trump’s  accounting  firm),  “separation‐of‐powers  concerns  still  linger  in  the  air”  with  regard to such subpoenas.    Trump v. Mazars USA, LLP, 940 F.3d 710, 726 (D.C. Cir.  2019).    And in such a circumstance, there is reason to conclude that courts must  not only undertake the “arduous and delicate task” of “[a]ccommodat[ing] . . . the  congressional  need  for  particular  information  with  the  individual  and  personal  interest in privacy,” Maj. Op. at 51 (quoting Watkins, 354 U.S. at 198).    They must  also  take  on  the  equally  sensitive  task  of  ensuring  that  Congress,  in  seeking  the  President’s personal information in aid of legislation, has employed “procedures  which prevent the separation of power from responsibility,” Watkins, 354 U.S. at  215 (discussing such procedures in the context of a threat to individual rights from  congressional  investigations),  and  which  ensure  due  consideration  to  the  separation‐of‐powers  concerns  that  the  Supreme  Court  identified  and  deemed  22  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page23 of 59   essential for judicial respect in Jones.    See Jones, 520 U.S. at 707 (noting that “high  respect  that  is  owed  to  the  office  of  the  Chief  Executive,”  while  not  mandating  categorical immunity from suit for private conduct while in office, should “inform  the  conduct  of  the  entire  proceeding,  including  the  timing  and  scope  of  discovery”);  Cheney,  542  U.S.  at  385  (noting  that  President’s  “constitutional  responsibilities and status [are] factors counseling judicial deference and restraint”  in conduct of litigation) (quoting Fitzgerald, 457 U.S. at 753 (alteration in Cheney)).  B  These  subpoenas  are  deeply  problematic  when  considered  against  the  backdrop of these separation‐of‐powers concerns.    In fact, this much is evident  from even cursory consideration of the differences between the present case and  Mazars, the only other precedent directly addressing a legislative subpoena served  on  a  third  party  and  seeking  a  President’s  personal  financial  information.14    In  Mazars,  the  D.C.  Circuit  recently  upheld  a  legislative  subpoena  directed  at  the    As  noted  at  the  outset,  see  supra  page  5,  the  parties  are  unable  to  cite  any  Congress before this one in which a standing committee of the House of Representatives  has  issued  a  third‐party  subpoena  for  documents  targeting  a  President’s  personal  information  solely  in  aid  of  legislation.    The  practice  appears  to  have  begun  with  the  committees  of  this  House  of  Representatives,  which  has  issued  such  subpoenas  repeatedly, thus raising the separation‐of‐powers concerns discussed herein.  14 23  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page24 of 59   President’s accounting firm, concluding that it had properly issued in connection  with the consideration of changes to laws relating to financial disclosures required  of  Presidents.15     Mazars,  940  F.3d  at  748.    At  the  same  time,  the  Mazars  Court  pointedly suggested that the articulation of just any rationale for concluding that  a  sitting  President’s  personal  information  might  inform  a  committee  in  considering potential legislation is not enough to state a valid legislative purpose:  Just  as  a  congressional  committee  could  not  subpoena  the  President’s  high  school  transcripts  in  service  of  an  investigation  into  K‐12  education,  nor  subpoena  his  medical  records  as  part  of  an  investigation  into  public  health,  it  may  not  subpoena  his  financial  information  except  to  facilitate  an  investigation  into  presidential  finances.                Judge  Rao  dissented,  concluding  that  even  assuming  the  Committee  on  Oversight  and  Reform  had  a  legislative  purpose,  it  had  also  asserted  an  intent  to  determine  “whether  the  President  broke  the  law,”  an  inquiry  that  “must  be  pursued  through  impeachment,”  and  not  via  Congress’s  authority  to  investigate  for  legislative  purposes.    Mazars, 940 F.3d at 748 (Rao, J., dissenting).    In the instant case, given the  need for remand here, I need not now determine whether the House Committees have  avowed such an intent, so I have no occasion to consider the arguments raised in Judge  Rao’s  thorough  analysis.    However,  it  is  worth  noting  that  nowhere  in  the  Mazars  majority or Judge Rao’s extensive discussion of historical practice, id. at 718–24 (majority  opinion),  757–67  (Rao,  J.,  dissenting),  is  there  any  hint  of  a  prior  occasion  on  which  a  standing  or  permanent  select  committee  has  used  compulsory  process  to  obtain  documents targeting a President’s personal information from a third party justified solely  on the basis of future legislation.  15 24  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page25 of 59   Id. at 733.    Key to the result in Mazars, then (and assuming, arguendo, that it was  correctly  decided)  was  the  majority’s  conclusion  that  there  was  “no  inherent  constitutional  flaw  in  laws  requiring  Presidents  to  publicly  disclose  financial  information”  and  that  the  subpoena  on  its  face  thus  properly  sought  relevant  information  “about  a  subject  on  which  legislation  may  be  had.”    Id.  at  737  (quoting Eastland, 421 U.S. at 508).      This case is significantly different, at least as to the subpoenas issued by the  Committee on Financial Services.    This Committee seeks a universe of financial  records  sufficient  to  reconstruct  over  a  decade  of  the  President’s  business  and  personal affairs, not in connection with the consideration of legislation involving  the  Chief  Executive,  but  because  the  President,  his  family,  and  his  businesses  present a “useful case study,” according to the Committee, for an inquiry into the  lending practices of institutions such as Deutsche Bank and Capital One.16    District  Court  Doc.  No.  51  at  25.    More  specifically,  the  Committee  is  investigating    The  Capital  One  subpoena,  moreover,  seeks  the  President’s  personal  and  business  financial  records  starting  from  the  exact  date  on  which  he  became  the  Republican nominee for President—an unusual date, to be sure, for specifying the precise  moment at which his banking records became a useful point of inquiry into the possibility  of tightening up the regulation of lending practices with potentially “broad effects on the  national economy.”    District Court Doc. No. 51 at 25.  16 25  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page26 of 59   “whether existing policies and programs at financial institutions are adequate to  ensure the safety and soundness of lending practices and the prevention of loan  fraud,” id. at 12, as well as “industry‐wide compliance with banking statutes and  regulations,  particularly  anti‐money  laundering  policies,”  id.  at  13.    The  Committee urges that “[b]ecause of his prominence, much is already known about  Mr. Trump, his family, and his business, and this public record establishes that  they  serve  as  a  useful  case  study  for  the  broader  problems”  under  its  consideration. 17     Id.  at  25.    The  majority  endorses  this  statement  of  legislative  purpose and intimates (albeit with no evidence in the record before us) that past  transactions  between  Deutsche  Bank  and  the  President  in  his  pre‐presidential  business  life  may  have  violated  banking  regulations  and  that  “no  other  bank  would extend credit” to President Trump.    Maj. Op. at 73 n.67, 74.      To be sure, legislative subpoenas issue not when all is known, but on the  reasonable theory that “[a] legislative body cannot legislate wisely or effectively”    The House Financial Services Committee asserts that the subpoenas’ objective  can  be  derived  in  part  from  House  Resolution  206,  which  affirms  that  the  House  “supports  efforts  to  close  loopholes  that  allow  corruption,  terrorism,  and  money  laundering  to  infiltrate  our  country’s  financial  system.”    H.R.  Res.  206,  116th  Cong.  (2019).    House Resolution 206, however, does not materially aid in defining more clearly  the  reasons  for  the  Committee’s  “case  study”  approach,  as  it  does  not  call  for  a  congressional  investigation,  much  less  one  by  a  designated  committee,  nor  does  it  reference the President and his family.  17 26  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page27 of 59   without obtaining “information respecting the conditions which the legislation is  intended  to  affect  or  change.”    Eastland,  421  U.S.  at  504  (quoting  McGrain  v.  Daugherty,  273  U.S.  135,  175  (1927)  (alteration  in  Eastland)).    But  the  rationale  proffered for these subpoenas of the House Financial Services Committee falls far  short  of  demonstrating  a  clear  reason  why  a  congressional  investigation  aimed  generally at closing regulatory loopholes in the banking system need focus on over  a  decade  of  financial  information  regarding  this  President,  his  family,  and  his  business  affairs. 18     Nor  does  the  proffered  rationale  reveal  how  the  broad  purposes pursued by the Committee are consistent with the granular detail that  these subpoenas seek.    See Watkins, 354 U.S. at 204 (noting the troubling tendency  of some legislative investigations to “probe for a depth of detail . . . removed from  any basis of legislative action” and to “turn their attention to the past to collect  minutiae on remote topics”).              Thus,  the  majority  references  the  fact  that  Deutsche  Bank  “has  been  fined  in  connection with a $10 billion money laundering scheme.”    Maj. Op. at 73 n.67.    But the  record is devoid of any claim, much less any evidence, that this fine had anything at all to  do with the President, his children, his business organizations, or his business associates,  all of whom will be irreparably harmed by the majority’s endorsement of the “case study”  approach of the House Financial Services Committee.    18 27  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page28 of 59   This  is  a  reason  for  pause.    As  suggested  by  Judge  Katsas  in  his  dissent  from the denial of rehearing in banc in Mazars, the “uncompromising extension of  McGrain  v.  Daugherty”  to  this  new  context  raises  the  serious  question  whether  future  Presidents  will  be  routinely  subject  to  the  distraction  of  third‐party  subpoenas emanating from standing committees in aid of legislation—a practice  for  which  there  is  scant  historical  precedent,  as  already  discussed.    Trump  v.  Mazars USA, LLP, No. 19‐5142, 2019 WL 5991603, at *1 (D.C. Cir. Nov. 13, 2019)  (Katsas,  J.,  dissenting  from  the  denial  of  rehearing  en  banc).    Some  case  study  rationale (in this instance, to learn whether regulators were adequately equipped  to scrutinize Deutsche Bank’s and Capital One’s lending practices in relation to the  President before he obtained the Office of Chief Executive) will always be present.    But the regular issuance of third‐party legislative subpoenas by single committees  of one House of Congress targeting a President’s personal information would be  something new, potentially impairing public perceptions of the legislative branch  by fueling perceptions that standing committees are engaged, not in legislating,  but in opposition research.19    More relevant here, such investigative practices by    Such  subpoenas,  moreover,  will  inevitably  result,  as  here,  in  recourse  to  the  courts, potentially embroiling them, as well, in political battles between committees of  Congress and the President.  19 28  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page29 of 59   Congress,  undertaken  “more  casually  and  less  responsibly”  than  is  the  constitutional ideal, see Rumely, 345 U.S. at 46, pose a serious threat to “presidential  autonomy  and  independence,”  Mazars,  2019  WL  5991603,  at  *1  (Katsas,  J.,  dissenting from the denial of rehearing en banc). And this is a substantial concern  in our constitutional scheme, which relies on the proposition that the occupant of  the Office of Chief Executive is positioned to “‘deal fearlessly and impartially with’  [its]  duties,”  even  as  Presidents  may  be  “easily  identifiable  target[s]”  of  legal  process, personally vulnerable by virtue of the “visibility of [the]  office and the  effect  of  [their]  actions  on  countless  people.”    Fitzgerald,  457  U.S.  at  752–53  (quoting Ferri v. Ackerman, 444 U.S. 193, 203 (1979)).                  To be sure, the third subpoena to Deutsche Bank, which is identical to the  Deutsche Bank subpoena issued by the Committee on Financial Services, emanates  from the Permanent Select Committee on Intelligence and is more closely linked  to the consideration of legislation related to the Office of the Chief Executive and  to  this  President’s  affairs,  as  a  recent  candidate. 20     The  majority  is  correct,  As  the  majority  states,  the  Chair  of  the  Intelligence  Committee  has  publicly  affirmed  that  the  Committee  is  investigating  matters  related  to  interference  by  the  Russian government in the U.S. political process and that the information sought from  Deutsche  Bank  will  inform  legislative  proposals  to  protect  this  process  from  foreign  influence.    Maj.  Op  at  62–64.    The  House  Intelligence  Committee,  moreover,  has  an  oversight function to which its subpoena could conceivably relate.    At the same time,  20 29  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page30 of 59   moreover, that once presented with adequate evidence of legislative authorization  and purposes, it is not the province of courts to inquire into legislators’ motives,  see Maj. Op. at 50–51, and that “motives alone would not vitiate an investigation  which had been instituted by a House of Congress if that assembly’s legislative  purpose is being served.”    Watkins, 354 U.S. at 200.      At  the  same  time,  as  the  majority  also  affirms,  the  record  must  provide  “sufficient  evidence  of  legislative  authorization  and  purposes  to  enable  meaningful judicial review.”    Maj. Op. at 55.    And this is particularly the case  when a congressional investigation even potentially trenches upon constitutional  however, no House resolution appears specifically to reference this investigation, at least  as it relates to efforts to seek the President’s financial information, nor is such a legislative  purpose easy to square with the extraordinary breadth of the Deutsche Bank subpoenas.    The  Chair,  moreover,  has  also  affirmed  that  the  Committee’s  investigation  is  in  furtherance of Congress’s duty to “ensure that U.S. officials—including the President— are  serving  the  national  interest  and,  if  not,  are  held  accountable.”    Press  Release,  Permanent  Select  Comm.  on  Intelligence,  Chairman  Schiff  Statement  on  House  Intelligence  Committee  Investigation  (Feb.  6,  2019),  bit.ly/2UMzwTE.    The  Plaintiffs  argue that the subpoena is thus not in furtherance of legislative purposes, but represents  an effort by the Committee to itself conduct intelligence and law enforcement activities.    Trump  Br.  at  35–36.    Indeed,  at  oral  argument,  the  Committees’  lawyer  appeared  explicitly to equate these subpoenas to those issued in connection with federal criminal  investigations.    Tr.  of  Oral  Arg.  at  59:14–60:2.    While  I  do  not  decide  whether  the  Intelligence Committee has affirmatively avowed an improper purpose, the amorphous  nature  of  the  Committee’s  legislative  purpose  would  be  clarified  by  my  proposed  remand,  as  would  the  connection  between  this  purpose  and  the  particular  disclosures  that are sought.  30  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page31 of 59   limits on Congress’s investigative power.    See Rumely, 345 U.S. at 46 (noting that  such  limits  should  be  identified  by  courts  only  after  “Congress  has  .  .  .  unequivocally  authoriz[ed]  an  inquiry  of  dubious  limits”).    Indeed,  in  such  circumstances,  the  Supreme Court  has  made  clear  that  courts are  to  look  to  the  “instructions  to  an  investigating  committee,”  as  “embodied  in  the  authorizing  resolution,”  to  ascertain  whether  the  legislative  assembly  has  “assay[ed]  the  relative  necessity  of  specific  disclosures.”    Watkins,  354  U.S.  at  201,  206.    Considered in light of the separation‐of‐powers concerns that persist with regard  to these subpoenas, the Plaintiffs have raised a serious question on this front as  well.      As  to  both  the  House  Financial  Services  and  Intelligence  Committee  subpoenas,  there  is  an  open  question  as  to  whether  these  subpoenas  have  been  authorized by the House of Representatives in a manner permitting this Court to  determine  whether  they  are  “in  furtherance  of  .  .  .  a  legitimate  task  of  the  Congress.”    Watkins,  354  U.S.  at  187.    As  the  Watkins  Court  explained,  “[t]he  theory of a committee inquiry is that the committee members are serving as the  representatives of the parent assembly in collecting information for a legislative  purpose”  and  that  “the  House  or  Senate  shall  have  instructed  the  committee  31  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page32 of 59   members on what they are to do with the power delegated to them.”    Id. at 200– 01.    The  majority  acknowledges  Watkins’s  requirement  that  an  authorizing  resolution “spell out [an investigating committee’s] jurisdiction and purpose with  sufficient  particularity”  as  to  ensure  that  “compulsory  process  is  used  only  in  furtherance  of  a  legislative  purpose.”    Id.  at  201;  see  Maj.  Op.  at  51,  79–80.    Critically, moreover, the majority itself recognizes that “[i]t is not clear whether  this  passage  can  be  satisfied”  with  regard  to  these  subpoenas  by  the  principal  instruction  in  place  here,  at  the  time  the  subpoenas  issued:    namely,  the  instruction “that the House gives to a committee pursuant to a House rule defining  a standing committee’s continuing jurisdiction.”    Maj. Op. at 52–53.      The majority treats House Resolution 507 as the cure‐all solution to this key  uncertainty, rejecting the Plaintiffs’ argument that it is not properly considered on  the  subject  of  legislative  authorization  and  purposes  because  it  issued  after  the  subpoenas  themselves.21    But  House  Resolution  507  falls  far  short  of  a  specific    The majority’s support for this conclusion derives solely from cases discussing,  in  the  contempt  prosecution  context,  what  evidence  may  be  considered  in  evaluating  whether a question posed to a witness before a congressional committee was pertinent to  an investigation’s inquiry.    See Watkins, 354 U.S. at 201–02; Rumely, 345 U.S. at 48; Shelton  v. United States, 327 F.2d 601, 607 (D.C. Cir. 1963); see also Maj. Op. at 54–58.    This issue  is distinct from the threshold question of whether a committee is adequately authorized,  so that the majority must necessarily reason by analogy, and its conclusion is far from  inevitable,  particularly  in  the  context  of  third‐party  subpoenas  aimed  at  a  President’s  21 32  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page33 of 59   “authorizing resolution” issued to make clear that a designated committee is to  undertake an investigation on a particular subject within its domain.    To be sure,  McGrain  found  sufficient  a  resolution  that  did  not  “in  terms  avow  that  it  [was]  intended  to  be  in  aid  of  legislation,”  on  the  theory  that  “the  subject‐matter  was  such  that  [a]  presumption  should  be  indulged”  that  legislating  “was  the  real  object.”    273  U.S.  at  177–78.    But  in  a  context  like  this,  presenting  serious  constitutional  concerns,  courts  “have  adopted  the  policy  of  construing  .  .  .  resolutions . . . narrowly, in order to obviate the necessity of passing on serious  constitutional questions.”    Tobin, 306 F.2d at 274–75.    And this resolution on its  face discusses none of the subpoenas here, nor even the work of the committees  from which they issued.    Instead, House Resolution 507 authorizes any subpoena,  by any standing or permanent select committee, already issued or in the future to  be issued, so long as it concerns the President, his family, or his business entities  and organizations:  personal information, where the President must be able efficiently (and without undue  distraction) to determine what, if any, steps she should take, either to assist the inquiry  or,  as  here,  to  litigate.    I  need  not  address  this  question,  however,  because,  even  assuming  that  Resolution  507  is properly  considered,  a  serious  question  remains  as  to  whether it constitutes what the majority acknowledges is required: “sufficient evidence  of legislative authorization and purposes to enable meaningful judicial review.”    Maj.  Op. at 55.  33  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page34 of 59   Resolved,  That  the  House  of  Representatives  ratifies  and  affirms all current and future investigations, as well as all subpoenas  previously  issued  or  to  be  issued  in  the  future,  by  any  standing  or  permanent select committee of the House, pursuant to its jurisdiction  as established by the Constitution of the United States and rules X and  XI of the Rules of the House of Representatives, concerning or issued  directly or indirectly to —    (1)    the President in his personal or official capacity;    (2)    his  immediate  family,  business  entities,  or  organizations;      . . .    (9)  any  third  party  seeking  information  involving,  referring,  or  related  to  any  individual  or  entity  described  in  paragraphs (1) through (7).    H.R.  Res.  507,  116th  Cong.  (2019);  see  also  H.R.  Res.  509,  116th  Cong.  §  3  (2019)  (“House Resolution 507 is hereby adopted”).      By purporting to authorize third‐party subpoenas for any and all past and  future investigations into the President’s personal and official business, Resolution  507  would  appear  to  run  directly  into  the  primary  concern  in  Watkins  that  “[b]roadly  drafted  and  loosely  worded”  resolutions  can  “leave  tremendous  latitude  to  the  discretion  of  investigators,”  354  U.S.  at  201,  and  thus  permit  committees “in essence, to define [their] own authority,” id. at 205.    As Watkins  emphasized,  “[a]n  essential  premise”  underlying  the  investigatory  powers  of  a  congressional committee to compel the production of documents or attendance by  an  individual  “is  that  the  House  or  Senate  shall  have  instructed  the  committee  34  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page35 of 59   members on what they are to do with the power delegated to them.”    Id. at 201.    Absent that instruction, such subpoenas defy judicial review, the Watkins Court  understood, because “it is impossible . . . to declare that [a committee] has ranged  beyond the area committed to it by its parent assembly.”    Id. at 205.        To  be  clear,  Watkins  addressed  this  problem  in  the  context  of  a  House  proceeding  implicating  a  private  citizen’s  constitutional  liberties,  and  not  separation of powers.    But its caution is still relevant:    that “excessively broad  charter[s]”  to  investigating  committees  make  it  difficult,  if  not  impossible,  for  courts  “to  ascertain  whether  any  legislative  purpose  justifies  the  disclosures  sought and, if so, the importance of that information to the Congress in furtherance  of its legislative function.”    Id. at 205–06.    With respect, the majority thus errs in  dismissing  the  Department  of  Justice’s  concern  that  the  blank‐check  approach  adopted here to authorizing third‐party subpoenas seeking personal information  about the President and his family represents “a failure of the House to exercise  ‘preliminary  control  of  the  Committee[s],’”  see  Brief  of  United  States  as  Amicus  Curiae at 19 (quoting Watkins, 354 U.S. at 203)—a failure which not only throws  into  question  the  adequacy  of  authorization  in  this  case,  but  which  also  raises  significant issues for the future regarding interbranch balance and the ability of  35  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page36 of 59   this and future Presidents to perform their duties without undue distraction, id. at  5–7; see Jones, 520 U.S. at 690 (noting that “representations made on behalf of the  Executive  Branch  as  to  the  potential  impact”  of  inquiries  on  the  Office  of  the  President  “merit  our  respectful  and  deliberate  consideration”). 22     In  short,  Resolution  507  itself,  given  its  retrospective  and  prospective  nature,  and  its  purported authorization of any and all third‐party committee subpoenas seeking  not only official, but personal information about the President, his family, and his  businesses, presents a serious question as to whether the House has discharged its    The Department of Justice argues that a clear statement rule should apply to the  authorization of legislative subpoenas seeking a President’s personal information.    Brief  of United States as Amicus Curiae at 10.    The majority dismisses this argument, noting  that neither Franklin v. Massachusetts, 505 U.S. 788, nor Armstrong v. Bush, 924 F.2d 282  (D.C. Cir. 1991), on which the Department relies, concern congressional subpoenas, but  statutes “claimed to limit presidential power.”    Maj. Op. at 89.    But Rumely makes clear  that  the  duty  of  constitutional  avoidance  (implemented,  in  part,  through  mechanisms  such as clear statement rules) “is even more applicable” in the context of congressional  investigations than in the interpretation of statutes.    345 U.S. at 46.    It also affirms that  “[w]henever constitutional limits upon the investigative power of Congress have to be  drawn . . . , it ought only to be done after Congress has demonstrated its full awareness  of what is at stake by unequivocally authorizing an inquiry of dubious limits.”    Id.    In  short, while I need not at this time reach the question, the Department’s clear statement  argument  merits  serious  consideration,  as  does  its  assertion  that  the  House’s  “blank‐ check” approach to use of compulsory process directed at the President, his family, and  his businesses runs afoul of Watkins’s caution that “[a] measure of added care on the part  of the House and the Senate in authorizing the use of compulsory process” would help  “prevent the separation of power from responsibility.”    354 U.S. at 215.  22 36  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page37 of 59   “responsibility . . . in the first instance, to insure that compulsory process is used  only in furtherance of a legislative purpose.”    Watkins, 354 U.S. at 201.  II  These third‐party legislative subpoenas thus raise serious questions on the  merits, implicating substantial separation‐of‐powers concerns.    In such a context,  Rumely’s caution kicks in, which “counsel[s] abstention from adjudication unless  no  choice  is  left.”    345  U.S.  at  46.    The  majority  disagrees,  asserting  that  even  assuming serious questions regarding the separation of powers have been raised,  affirmance  here  is  still  required  because  our  “serious  questions”  approach  to  whether a preliminary injunction should issue is unavailable in the context of these  third‐party  legislative  subpoenas. 23     I  have  already  outlined  my  disagreement    The  majority  also  argues  that  any  serious  questions  presented  here  “are  properly  rejected  at  this  stage  of  the  litigation”  because  they  “involve  solely  issues  of  law.”    Maj. Op. at 101.    I disagree.    As an initial matter, our case law has recognized  that,  in  appropriate  circumstances,  purely  legal  issues  can  present  sufficiently  serious  questions to warrant a preliminary injunction.    See, e.g., Haitian Centers Council, Inc. v.  McNary,  969  F.2d  1326,  1339–40  (2d  Cir.  1993)  (finding  sufficiently  serious  questions  going to the merits based on the novel questions of law presented by plaintiffs’ claims),  judgment vacated as moot by Sale v. Haitian Ctrs. Council, Inc., 509 U.S. 918 (1993); see also,  e.g., 11A Charles Alan Wright, Arthur R. Miller & Mary Kay Kane, Federal Practice and  Procedure § 2948.3 (3d ed.) (Westlaw) (database updated August 2019) (referring to “the  existence of a factual conflict, or of difficult questions of law,” as components of the merits  showing  in  the  preliminary  injunction  context  (emphasis  added)).    Moreover,  the  majority itself is remanding for some development of the factual record.    As set forth  herein, I conclude that the majority’s limited remand is inadequate, and that the record  23 37  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page38 of 59   with the majority’s determination that “this case does not concern separation of  powers,” Maj. Op. at 89, and that the questions raised, even if “serious in at least  some  sense,  lack  merit,”  id.  at  101.    I  also  disagree  as  to  the  supposed  unavailability  of  our  traditional  preliminary  injunction  approach.    Indeed,  I  conclude, with respect, that the majority badly errs in deciding that this approach  is unavailable in the sensitive context of challenges to congressional subpoenas.  As  the  Supreme  Court  made  clear  in  Winter  v.  Natural  Resources  Defense  Council, Inc., “[a] plaintiff seeking a preliminary injunction must establish that he  is likely to succeed on the merits, that he is likely to suffer irreparable harm in the  absence of preliminary relief, that the balance of equities tips in his favor, and that  an  injunction  is  in  the  public  interest.”    555  U.S.  7,  20  (2008).    The  majority  acknowledges that, as to the required merits showing, we have repeatedly said in  this  Circuit  that  “district  courts  may  grant  a  preliminary  injunction  where  a  plaintiff . . .    meets either of two standards:    ‘(a) a likelihood of success on the  merits, or (b) sufficiently serious questions going to the merits to make them a fair  ground for litigation.’”    Maj. Op. at 11–12 (quoting Kelly v. Honeywell Int’l, Inc.,  933 F.3d 173, 184 (2d Cir. 2019)).    When a plaintiff has demonstrated only “serious  needs further factual development before the legal issues here can be adequately assessed.          38  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page39 of 59   questions” as to the merits, however, the plaintiff has a higher burden as to the  third element:    he must show that the balance of hardships tips decidedly in his  favor.    See  Kelly,  933  F.3d  at  184;  Maj.  Op.  at  11–12.    The  majority  also  acknowledges that we have reaffirmed our traditional approach in the wake of the  Supreme Court’s decision in Winter.    See Citigroup, 598 F.3d at 38 (“hold[ing] that  our  venerable  standard  for  assessing  a  movant’s  probability  of  success  on  the  merits  remains  valid”). 24     Irreparable  harm  is  not  in  question  in  this  case,  moreover,  because,  inter  alia,  the  Plaintiffs  have  an  interest  in  keeping  their  banking records private from Congress and neither House committee will commit  to treating any portion of the voluminous personal and business records that they  seek as confidential.    J.A. at 122–23.    In such circumstances, the majority and I  are  in  agreement  that  compliance  with  these  subpoenas  will  cause  irreparable    Citigroup carefully assessed Winter’s import and concluded that our traditional  approach is wholly consistent with that precedent and is properly retained, given “[t]he  value  of  this  circuit’s  approach  to  assessing  the  merits  of  a  claim  at  the  preliminary  injunction stage,” which “lies in its flexibility in the face of varying factual scenarios and  the  greater  uncertainties  inherent  at  the  outset  of  particularly  complex  litigation.”    Citigroup, 598 F.3d at 35.    Moreover, Citigroup made clear that, under either the “serious  questions” or the “likelihood of success” formulation, courts in this Circuit consider all  four elements articulated by the Supreme Court in Winter.    See id. at 34, 38 (citing Winter,  555 U.S. at 20).      24 39  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page40 of 59   harm  to  the  President,  his  family,  his  businesses,  and  his  business  associates.    Maj. Op. at 13–14.  The majority asserts that a preliminary injunction is nonetheless unavailable    based on our “serious questions” formulation of the merits inquiry because of the  so‐called “government action exception” to this formulation, as expressed by this  Court’s decision in Plaza Health Laboratories, Inc. v. Perales, 878 F.2d 577, 580 (2d  Cir. 1989).    I disagree.    To be sure, our case law has recognized three narrowly  defined situations in which a movant cannot obtain a preliminary injunction under  the  “serious  questions”  formulation.    See  id.;  Tom  Doherty  Assocs.,  Inc.  v.  Saban  Entm’t, Inc., 60 F.3d 27, 33–34 (2d Cir. 1995); Abdul Wali v. Coughlin, 754 F.2d 1015,  1025  (2d  Cir.  1985).    But  Plaza  Health,  on  which  the  majority  relies,  is  not  applicable.    To  explain  my  conclusion  requires  a  step  back  from  our  traditional  formulation,  to  set  forth  why  this  Circuit  was  correct  to  reaffirm  our  serious  question  approach—and,  indeed,  why  we  err  today  in  expanding  a  formulaic  exception to it.    While sometimes styled in our case law as its own “standard,”  see, e.g., Otoe‐Missouria Tribe of Indians v. N.Y. State Dep’t of Fin. Servs., 769 F.3d 105,  110 (2d Cir. 2014), the “sufficiently serious questions, plus a balance of hardships  40  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page41 of 59   tipping decidedly in favor of the moving party” approach is not actually a separate  test at all, but rather a way of articulating one point on a single sliding scale that  balances  likelihood  of  success  against  hardship  in  determining  whether  a  preliminary  injunction  should  issue.    See  11A  Charles  Alan  Wright,  Arthur  R.  Miller & Mary Kay Kane, Federal Practice and Procedure § 2948.3 (3d ed.) (Westlaw)  (database updated August 2019) (hereinafter “Wright & Miller”) (referring to the  Second Circuit’s “serious questions” formulation as “[p]robably the most often‐ quoted statement” of the sliding scale principle).    Likelihood of success, while of  “particular  importance”  in  this  inquiry,  is  not  determinative,  but  must  be  considered and balanced with the relative hardship each side is likely to face from  the  determination  whether  an  injunction  issues,  with  the  so‐called  “serious  questions” standard emerging as simply one point on the sliding scale at which an  injunction may be warranted.25    Id.    This flexible approach is particularly well‐ suited  to  the  preliminary  injunction  context,  where  courts  act  pursuant  to    As Judge Frank articulated decades ago, when “the balance of hardships tips  decidedly toward plaintiff,” it should “ordinarily be enough that the plaintiff has raised  questions going to the merits so serious, substantial, difficult and doubtful, as to make  them a fair ground for litigation and thus for more deliberate investigation.”    Hamilton  Watch Co. v. Benrus Watch Co., 206 F.2d 738, 740 (2d Cir. 1953).  25 41  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page42 of 59   equitable principles.26    See, e.g., Holland v. Florida, 560 U.S. 631, 649–50 (2010) (“In  emphasizing  the  need  for  flexibility  .  .  .  we  have  followed  a  tradition  in  which  courts of equity have sought to relieve hardships which, from time to time, arise  from  a  hard  and  fast  adherence  to  more  absolute  legal  rules,  which,  if  strictly  applied,  threaten  the  evils  of  archaic  rigidity.”  (internal  quotation  marks,  alterations, and citations omitted)).      Against this backdrop, our so‐called “exceptions” to the serious questions  formulation are best understood not in prescriptive terms, but as the articulation  of  principles  guiding  the  application  of  the  sliding  scale  calculus  in  particular  scenarios.    As  relevant  here,  the  Plaza  Health  “exception”  thus  reflects  a  considered judgment, drawing on equitable ideas, that “[w]here the moving party  seeks to stay government action taken in the public interest pursuant to a statutory  or  regulatory  scheme,”  the  serious  questions  formulation  should  be  generally  unavailable  precisely  because  the  balance  of  hardships  is  so  unlikely  to  tip    Indeed, confining preliminary injunctions to circumstances in which a plaintiff  has shown there is no difficult question of law that could ultimately go against him would  “deprive the remedy of much of its utility.”    Wright & Miller § 2948.3; see also Citigroup,  598  F.3d  at  35  (noting  that  “[p]reliminary  injunctions  should  not  be  mechanically  confined  to  cases  that  are  simple  or  easy,”  as  happens  when  the  likelihood‐of‐success  standard is formulaically employed).  26 42  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page43 of 59   decidedly in that party’s favor.    Able v. United States, 44 F.3d 128, 131 (2d Cir. 1995)  (quoting Plaza Health, 878 F.2d at 580).    In issuing a preliminary injunction based  on  the  conclusion  that  it  does,  a  court  impermissibly  “substitute[s]  its  own  determination  of  the  public  interest”  for  the  one  reflected  in  the  statutory  or  regulatory scheme.    Id. at 132.      Accordingly,  where  government  action  has  been  fairly  characterized  as  taken pursuant to a statutory or regulatory scheme, we have generally applied the  likelihood‐of‐success standard.    See Citigroup, 598 F.3d at 35 n.4 (articulating the  exception  as  limited  to  situations  in  which  “a  moving  party  seeks  to  stay  government  action  taken  in  the  public  interest  pursuant  to  a  statutory  or  regulatory  scheme”).    And  where  movants  have sought  preliminarily  to  enjoin  government action pursuant to a federal statutory or regulatory scheme, we have  explained that in the context of such action, “developed through presumptively  reasoned  democratic  processes”  and  resulting  from  “the  full  play  of  the  democratic  process  involving  both  the  legislative  and  executive  branches,”  it  is  difficult to envision any circumstance in which a movant could demonstrate that  the balance of hardships tips decidedly in his favor.    Able, 44 F.3d at 131.    43  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page44 of 59   The majority argues that the Plaza Health exception sweeps more broadly,  relying  for  this  proposition  on  cases  involving  action  taken  by  state  and  local  governments. 27     See  Maj.  Op.  at  15–16.    While  certain  of  these  cases  did  not  analyze why the Plaza Health exception was applicable, and appear simply to have  assumed that the government action in question was taken pursuant to a statutory  or regulatory scheme, see, e.g., Cent. Rabbinical Cong., 763 F.3d at 192; Monserrate,  599  F.3d  at  154,  those  that  did  engage  with  this  analysis  explicitly  identified  a  statutory or regulatory scheme and accordingly concluded that the presumptive    See, e.g., Cent. Rabbinical Cong. of U.S. & Canada v. N.Y.C. Dep’t of Health & Mental  Hygiene,  763  F.3d  183,  192  (2d  Cir.  2014)  (likelihood‐of‐success  standard  applied  to  preliminary injunction sought by religious organizations against a city ordinance based  on  the  court’s  conclusion,  without  further  analysis,  that  the  ordinance  constituted  “government  action  taken  in  the  public  interest  pursuant  to  a  statutory  or  regulatory  scheme” (citation omitted)); Monserrate v. N.Y. State Senate, 599 F.3d 148, 154 (2d Cir. 2010)  (same, as to a preliminary injunction seeking to unwind the expulsion of a state senator);  NAACP  v.  Town  of  East  Haven,  70  F.3d  219,  223  (2d  Cir.  1995)  (likelihood‐of‐success  standard applied to a preliminary injunction seeking to enjoin a town from hiring police  officers or firefighters, based on the court’s conclusion that the town acted “in the public  interest”  and  “pursuant  to  established  municipal  regulations  and  state  civil  service  laws”); N.Y. Urban League, Inc. v. State of New York, 71 F.3d 1031, 1036 n.7 (2d Cir. 1995)  (applying  likelihood‐of‐success  standard  to  a  preliminary  injunction  seeking  to  bar  transit authority from implementing a proposed fare increase on the basis that the action  in question “was to be implemented in accordance with the special powers” of the transit  authority board as set forth in a state statute); see also Molloy v. Metro. Transp. Auth., 94  F.3d 808, 811 (2d Cir. 1996) (relying on New York Urban League in applying the likelihood‐ of‐success  standard  to  a  preliminary  injunction  sought  against  transit  authority’s  implementation of a staff reduction plan).  27 44  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page45 of 59   public interest weighed against the movant, see, e.g., NAACP, 70 F.3d at 223; see  also,  e.g.,  Otoe‐Missouria  Tribe  of  Indians,  769  F.3d  at  110  (determining  that  New  York’s ban on certain loans was “a paradigmatic example of governmental action  taken  in  the  public  interest,  one  that  vindicated  proven  policies  implemented  through  legislation  or  regulations”  and  therefore  applying  the  likelihood‐of‐ success standard (internal quotation marks and citations omitted)).28      Where,  by  contrast,  government  action  has  not  been  taken  pursuant  to  a  specific statutory or regulatory scheme, the narrow Plaza Health exception has not  been applied, precisely because the public interest has not been presumed to rest  with a single party.    This explains why this Court recently upheld the denial of a  preliminary injunction sought by President Trump to restrain the enforcement of  a grand jury subpoena issued by the New York County District Attorney without  applying  the  Plaza  Health  exception  in  determining  the  applicable  preliminary  injunction standard.    See Trump v. Vance, 941 F.3d 631, 639–40 (2d Cir. 2019).    It  explains our decision in Haitian Centers Council, Inc. v. McNary, 969 F.2d 1326 (2d  Cir. 1993), judgment vacated as moot by Sale v. Haitian Ctrs. Council, Inc., 509 U.S. 918    Such cases may also exhibit an especial hesitancy on the part of federal courts  to  substitute  their  own  view  of  the  public  interest  for  that  reached  by  local  and  state  governments in light of principles of comity and federalism.      28 45  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page46 of 59   (1993), in which we applied the serious questions standard to an injunction sought  against  the  actions  of  the  Immigration  and  Naturalization  Service  only  after  rejecting  the  government’s  argument  that  the  action  was  taken  “pursuant  to  Congress’[s] broad grant of authority in the [Immigration and Nationality Act],”  and  reasoning  that  “in  litigation  such  as  is  presented  herein,  no  party  has  an  exclusive claim on the public interest,” id; see also, e.g., Patton v. Dole, 806 F.2d 24,  29–30 (2d Cir. 1986); Hudson River Sloop Clearwater, Inc. v. Dep’t of Navy, 836 F.2d  760, 763 (2d Cir. 1988); Mitchell v. Cuomo, 748 F.2d 804, 806–07 (2d Cir. 1984); cf.  Carey v. Klutznick, 637 F.2d 834, 839 (2d Cir. 1980) (rejecting the Census Bureau’s  argument that “the public interest [rests] solely with it”).        The government action at issue in the instant case plainly falls outside the  current confines of the narrow Plaza Health exception.    Here, far from a situation  in which a movant seeks to enjoin action that is the product of “the full play of the  democratic  process,”  Able,  44  F.3d  at  131,  these  legislative  subpoenas,  with  due  respect,  do  not  constitute  governmental  action  pursuant  to  a  statutory  or  regulatory scheme and do not reflect the presumptively public‐interested actions  of  both  the  legislative  and  executive  branches.    Rather,  each  subpoena  is  the  46  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page47 of 59   product  of  a  sub‐component  of  a  single  chamber  of  one  branch  of  the  federal  government and, critically, implicates the interests of another branch.29          The majority’s approach, which concludes that, because the Committees act  pursuant to powers under the Constitution, such action should “[s]urely . . . not”  be  evaluated  under  a  “less  rigorous  standard”  than  that  “applied  to  plaintiffs  seeking to preliminary enjoin state and local units of government” in cases such as  Central Rabbinical Congress and Monserrate, Maj. Op. at 20–21, is misguided for two  reasons.    First, by deeming the “serious questions” standard to be less rigorous,  the  majority  ignores  the  fact  that  the  ultimate  burden  is  equivalent  under  both  standards.30    More  fundamentally,  the  majority  errs  by  categorically  extending    Indeed, precisely because subpoenas of this sort implicate separation of powers  so that neither Congress nor the Plaintiffs can be taken to represent the public interest  with regard to their enforcement, the D.C. Circuit in Mazars declined to determine, in an  analogous context, what deference it owed to the congressional subpoena reviewed in  that case.    Mazars, 940 F.3d at 726.  29   As  is  the  nature  of  a  sliding  scale,  the  variables  move  in  tandem  and  the  Plaintiffs’  ultimate  burden  is  equivalent  either  way.    The  majority  perceives  tension  between  this  Court’s  observation  in  Citigroup  that  the  “overall  burden”  of  the  serious  questions standard is “no lighter than the one it bears under the ‘likelihood of success’  standard,” Citigroup, 598 F.3d at 35, and language in our other opinions that refers to the  likelihood‐of‐success  standard  as  “more  rigorous,”  see,  e.g.,  Cent.  Rabbinical  Cong.,  763  F.3d at 192.    See Maj. Op. at 14 n.22.    I disagree.    Because one standard requires a more  demanding showing as to the merits and a correspondingly less demanding showing as  to hardship, while the other standard requires the reverse, the overall burdens are clearly  equivalent.    Deeming  the  likelihood‐of‐success  standard  to  be  “more  rigorous”  refers  only  to  its  increased  rigor  as  to  the  required  merits  showing.    It  was  for  this  reason,  30 47  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page48 of 59   the Plaza Health exception to a situation in which “no party has an exclusive claim  on the public interest,” Time Warner Cable of N.Y.C. v. Bloomberg L.P., 118 F.3d 917,  923 (2d Cir. 1997) (quoting Haitian Centers, 969 F.2d at 1339), when the so‐called  “government  action  exception”  is  premised  entirely  on  the  assumption  that  the  public interest weighs decidedly against the movant.      To  be  clear,  preliminary  injunctions  constitute  an  extraordinary  form  of  relief and should not issue lightly.    See, e.g., Mazurek v. Armstrong, 520 U.S. 968,  972 (1997) (quoting Wright & Miller § 2948).    The majority’s expansion of our so‐ called  “government  action  exception”  into  the  delicate  arena  of  congressional  investigations,  however,  is  unwise,  precisely  because  this  is  a  context  in  which  flexible  application  of  equitable  principles  is  vital.    Historically,  federal  courts  have  undertaken  some  of  their  most  difficult  assignments  in  the  context  of  reviewing the actions of congressional committees.    The Supreme Court has thus  been  required  to  take  on  the  ”arduous  and  delicate  task”  of  “[a]ccommodat[ing] . . . the congressional need for particular information with the  among others, that we concluded in Citigroup that the Supreme Court’s decision in Winter  revealed “no command . . . that would foreclose the application of our established ‘serious  questions’  standard  as  a  means  of  assessing  a  movant’s  likelihood  of  success  on  the  merits” against the other components required to obtain preliminary relief.    598 F.3d at  38.    48  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page49 of 59   individual  and  personal  interest  in  privacy.”    Watkins,  354  U.S.  at  198.    It  has  been called upon to address the “[g]rave constitutional questions” presented when  “the power of Congress to investigate” appears to encroach on the limits on that  power  imposed  by  the  Bill  of  Rights  and,  in  particular,  the  First  Amendment.    Rumely,  345  U.S.  at  44,  48.    Disputes  between  congressional  committees  and  Presidents arising from subpoenas, as here, also not uncommonly require courts  to “search for accommodation between the two branches”—a task for which this  Circuit’s flexible approach to making the difficult judgment whether a preliminary  injunction should issue is particularly well‐suited.    United States v. Am. Tel. & Tel.  Co (“AT&T II”), 567 F.2d 121, 131 (D.C. Cir. 1977).  In  short,  we  should  not  deprive  ourselves  of  our  traditional  approach  in  such a sensitive context.    As we affirmed in Citigroup, “[r]equiring in every case  a  showing  that  ultimate  success  on  the  merits  is  more  likely  than  not  is  ‘unacceptable as a general rule,’” and also “deprive[s] the remedy of much of its  utility.”    598 F.3d at 35–36 (quoting Wright & Miller § 2948.3).    Because this case  is  not  squarely  covered  by  Plaza  Health  or  any  other  previously‐articulated  “exception,”  I  conclude  we  are  bound  to  (and  should)  undertake  our  usual  approach:    namely, to consider the Plaintiffs’ showing as to the merits, balance of  49  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page50 of 59   hardships  (merged  here  with  the  public  interest  inquiry,  see  Nken  v.  Holder,  556  U.S. 418, 435 (2009)), and irreparable harm and determine whether an injunction  is warranted under either the likelihood of success or serious questions standard.    As  set  forth  already,  moreover,  these  subpoenas  do,  in  fact,  present  serious  questions  implicating  not  only  the  investigative  authority  of  these  two  House  committees, but the separation of powers between Congress and the Presidency.      * * * Having  determined  that  Plaintiffs  have  raised  serious  questions  as  to  the  merits, in the usual case, the next step would be to assess the balance of hardships.    But  this  leads  to  my  final  point  of  departure  from  the  majority.    The  majority  orders  immediate  compliance  with  these  subpoenas  save  for  a  “few documents  that  should  be  excluded”  pursuant  to  its  call  for  a  restricted  culling  of  certain  records  assembled  under  specific  subpoena  categories.    Maj.  Op.  at  86.    In  contrast, I would not remand for the limited culling ordered by the majority, but  would  instead  remand  in  full,  directing  that  the  district  court  assist  in  the  development of the record regarding the legislative purposes, pertinence, privacy,  and separation‐of‐powers issues at stake in this case.      50  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page51 of 59   I  would  request  the  district  court  on  remand  promptly  to  implement  a  procedure  by  which  the  Plaintiffs  identify  on  privacy  or  pertinency  grounds  specific  portions  of  the  material  assembled  in  response  to  these  subpoenas  for  nondisclosure.    Like  the  majority,  I  would  then  provide  counsel  for  the  Committees  with  an  opportunity  to  object,  but  I  would  also  require  counsel,  provided  with  a  general  description  of  such  material,  to  articulate  clearly  the  legislative purpose that disclosure serves and to specify how the material sought  is pertinent to that purpose.    Even assuming, arguendo, that the Committees act  pursuant to adequate authorization from the House as a whole, serious questions  persist as to the ends the Committees are pursuing and whether these ends are  adequate to justify the sought‐after disclosures.31    A fuller record would permit a  more informed calculus regarding balance of hardships and would further clarify  the stakes as to the serious questions that the Plaintiffs have already raised.    This  full remand is superior to the majority’s approach for at least three reasons.        As  to  the  “case  study”  rationale  proffered  by  the  House  Financial  Services  Committee,  for  instance,  if  that  Committee  is  unable  more  clearly  to  articulate  the  pertinence of its subpoenas to the legislative purposes it pursues, see Watkins, 354 U.S. at  214–15,  the  balance  of  hardships  may  well  lie  with  the  Plaintiffs,  who  will  suffer  irreparable harm from the disclosure of their private and business affairs.  31 51  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page52 of 59   First and most fundamentally, remand is necessary here because the present  record does not permit a full assessment of either the serious questions raised by  these  novel  subpoenas  or  the  balance  of  hardships  with  regard  to  specific  disclosures.    The present record is wholly insufficient to support the conclusion  that the voluminous material sought pursuant to these subpoenas should at this  time be produced.    Serious questions arising from the lack of historical precedent  for these subpoenas, their questionable authorization, their legislative purposes,  and the pertinence of particular disclosures remain.    The record as to hardship,  moreover, is sparse, and does not reflect either parties’ concerns as to the disclosure  or  nondisclosure  of  particular  categories  of  information  sought  by  these  extraordinarily  broad  subpoenas.    The  majority  disagrees  on  both  counts,  concluding that while the questions here may be “serious,” they are without merit,  Maj. Op. at 100–01, and that even if the balance of hardships tips in Plaintiffs’ favor,  it does not do so “decidedly,” Maj. Op. at 102.    For the reasons already expressed,  however, I cannot join in this assessment.  Next  (and  notably),  a  broader  remand  is  necessary  here,  even  taking  the  majority  on  its  own  terms—even  assuming  (incorrectly)  that  the  district  court’s  judgment could be substantially affirmed on the present record.    This is because  52  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page53 of 59   the  majority’s  remand  is  inadequate  to  address  the  privacy  and  pertinency  concerns that the majority itself identifies and deems important.    As to sensitive  personal information and an unspecified category of “nonpertinent” material, the  majority concludes that the Plaintiffs should be afforded an opportunity to object  to disclosure on privacy and pertinency grounds.    It notes that “[t]he Committees  have advanced no reason why the legislative purposes they are pursuing require  disclosure”  of  “payment  for  anyone’s  medical  expenses,”  for  instance,  and  the  majority thus forbids it.    Maj. Op. at 84.    But by providing the Plaintiffs with an  opportunity to object only as to limited, specific categories of information sought  pursuant  to  these  subpoenas,  the  majority  creates  the  very  potential  for  unwarranted disclosure of sensitive information that it purports to disallow.    The  majority thus orders compliance with, for instance, the Deutsche Bank subpoena’s  demand  for  “any  document  related  to  any  domestic  or  international  transfer  of  funds  in  the  amount  of  $10,000  or  more,”  including  any  “check,”  J.A.  at  38,  providing no opportunity for Plaintiffs to object that the sought‐after material is  sensitive and related to no legislative purpose at all.      Perhaps there is no material responsive to this category that would trigger  Rule 26(c)(1)’s protections against “embarrassment, oppression, or undue burden”  53  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page54 of 59   in a routine civil case.    Fed. R. Civ. P. 26(c)(1).    Perhaps such material does exist.    We  cannot  know  until  the  documents  are  assembled  and  objections  are  made.    The privacy and pertinency concerns that the majority purports to address simply  cannot be addressed in the abstract.    And by declining a full remand to permit a  record  to  be  made,  the  majority  affords  less  protection  against  the  unwarranted  disclosure  of  personal  information  regarding  a  sitting  President  and  his  family  than would be afforded to any litigant in a civil case.        Finally,  I  also  disagree  with  the  majority’s  implicit  assessment  that  the  Plaintiffs  have  demonstrated  no  stake  in  the  privacy  of  their  business‐related  information  that  merits  further  review.    Indeed,  to  the  extent  that  the  majority  does  show  a  reasonable  concern  for  the  needless  disclosure  of  Plaintiffs’  private  and nonpertinent information, this concern does not generally extend to private  business information at all, even though such information may implicate the same  issues  of  privacy  and  (non)pertinence.    To  be  sure,  the  majority  is  correct  that  Congress must have the ability to investigate businesses (even closely‐held ones)  in  aid  of  legislation.    And  such  investigations,  serving  a  public  good,  will  sometimes cause competitive harm.32    But particularly in light of the very broad  32   Federal  Rule  of  Civil  Procedure  26(c)(1)(G)  permits  a  district  court  to  issue  54  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page55 of 59   disclosure sought by these subpoenas (which, with regard to many transactions,  could require the production of information from both this year and from decades  ago),  the  majority  has  proffered  no  clear  reason  for  denying  the  Plaintiffs  an  opportunity to object more generally to the disclosure of such material.  The majority argues that any hardship from business disclosures is offset in  this  case  by  the  fact  that  Presidents  already  “expose  for  public  scrutiny  a  considerable amount of personal financial information pursuant to the financial  disclosure requirement of the Ethics in Government Act, 5 U.S.C. app. §§ 101‐111.”    Maj. Op. at 102.    But this is beside the point—or perhaps makes the point that the  majority’s approach is problematic.          Public  disclosures  made  pursuant  to  the  Ethics  in  Government  Act  are  required by law, pursuant to a statute that has run the gantlet of bicameralism and  presentment.    In making disclosures pursuant to this Act, a President complies  with  a  statute  that  presumptively  reflects  a  democratically  enacted  consensus  protective  orders  to  prevent  public  disclosure  of  “confidential  .  .  .  commercial  information,”  a  protection  not  afforded  or  offered  to  the  Plaintiffs  by  the  Committees  here.    The majority does not include these competitive harms as “irreparable injuries”  in its analysis, restricting its focus only to “loss of privacy.”    See Maj. Op. at 101–02.    The  irreversible  nature  of  the  competitive  harm  risked  by  immediate  and  unconditional  disclosure, and the lack of safeguards common to typical discovery procedures in civil  litigation,  further  buttress  my  view  that  these  subpoenas,  as  drafted,  raise  serious  questions which a remand would aid in resolving.      55  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page56 of 59   regarding the financial disclosures that a Chief Executive should be required to  make.    These House subpoenas, by contrast, require “considerably more financial  information,” as the majority concedes, but themselves raise substantial questions  as  to  whether  they  are  supported  by  “sufficient  evidence  of  legislative  authorization and purposes to enable meaningful judicial review.”    Maj. Op. at  55, 102.    And as Judge Katsas suggested in dissent from the denial of rehearing  in banc in Mazars, the scope of required disclosure “is determined . . . by the whim  of Congress—the President’s constitutional rival for political power—or even, as  in  this  case,  by  one  committee  of  one  House  of  Congress.”    Mazars,  2019  WL  5991603, at *1 (Katsas, J., dissenting from the denial of rehearing en banc).    In such  circumstances, and taking the majority’s analysis on its own terms, it is not clear  why the majority limits its remand to the particular categories of information that  it  has  selected,  as  opposed  to  permitting  a  more  general  opportunity  to  object  regarding nonpertinent business information and the irreparable injury that will  attend its disclosure.  For all the reasons that I have laid out here, this matter should be returned  to the district court.    The remand that I have outlined would clarify the issues at  stake  so  that  a  reasoned  determination  could  be  made  as  to  whether  serious  56  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page57 of 59   questions persist, and where the balance of hardships lies.    Indeed, given the lack  of historical precedent for these subpoenas; their extraordinary breadth; and the  persistent  questions  here  regarding  authorization,  legislative  purposes,  and  pertinence,  a  remand  for  development  of  the  record  with  regard  to  specific  categories of information is far preferable to the majority’s approach.  Such a procedure would also encourage negotiation between the parties and  potentially narrow the scope of this dispute.    Because I conclude, contrary to the  majority, that this case implicates the Supreme Court’s caution to “tread warily”  in matters pitting the power of Congress to investigate against other substantial  constitutional  concerns,  Rumely,  345  U.S.  at  46,  and  because  the  “serious  questions” delineated above sound in separation of powers, see Pub. Citizen v. Dep’t  of Justice, 491 U.S. 440, 466 (1989) (noting that the Supreme Court’s “reluctance to  decide constitutional issues is especially great where . . . they concern the relative  powers of coordinate branches of government”), this matter falls within a range of  cases  in  which  we  should  attempt,  if  possible,  to  “avoid  a  resolution  that  might  disturb the balance of power between the two branches,” AT&T II, 567 F.2d at 123.    Perhaps that is not possible here.    But as the D.C. Circuit has recognized in the  past,  congressional committees  and  the Chief  Executive “have  a  long history  of  57  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page58 of 59   settlement  of  disputes  that  seemed  irreconcilable”  and  such  resolutions,  where  possible, are to be preferred, since “[a] court decision selects a victor, and tends  thereafter  to  tilt  the  scales.”    AT&T  I,  551  F.2d  at  394;  see  also  id.  at  391  (noting  possibility  of  “better  balance . . .  in  the  constitutional  sense”  from  “political  struggle and compromise,” rather than court decision); Rumely, 345 U.S. at 45–46  (noting that a “[c]ourt’s duty to avoid a constitutional issue, if possible, applies not  merely to legislation . . . but also to congressional action by way of resolution”— indeed, most especially in this context).        Accordingly,  I  would  withhold  decision  as  to  balance  of  hardships  and  remand to permit the district court and the parties the opportunity to provide this  Court  with  an  adequate  record  regarding  the  legislative  purpose,  pertinence,  privacy  and  separation  of  powers  issues  in  this  case.    Such  a  procedure,  as  in  AT&T  I, 551  F.2d  at  394–95, and  AT&T II,  567 F.2d at 128–32,  could  narrow  the  scope of the present dispute.    But it is required in any event, because the record  simply does not support the majority’s decision to order immediate compliance  with these subpoenas, but for a “few documents,” Maj. Op. at 85, falling within its  preselected categories.    To be clear, I reach this resolution guided by the Supreme  Court’s admonition in Rumely that the outer reaches of Congress’s investigative  58  Case 19-1540, Document 215, 12/03/2019, 2719370, Page59 of 59   power are to be identified reluctantly, and only after Congress “has demonstrated  its full awareness of what is at stake by unequivocally authorizing an inquiry of  dubious  limits.”  345  U.S.  at  46.    Serious  questions  persist  with  regard  to  these  subpoenas—questions demanding close review lest such novel subpoenas prove  a  threat  to  presidential  autonomy  not  only  now  but  in  the  future,  and  “to  the  detriment  of  not  only  the  President  and  his  office  but  also  the  Nation  that  the  Presidency was designed to serve.”    Fitzgerald, 457 U.S. at 753.    Once the parties  have provided this Court with the information that I would seek on remand, we  would  at  that  point  have  a  sufficient  record  on  which  to  make  a  prompt  and  reasoned determination as to where the balance of hardships lies and whether the  Plaintiffs, having raised serious questions on the merits, are entitled to preliminary  relief.      59